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借鉴国外管理经验,推进工程质量管理体制改革

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【摘要】:
建设工程项目是一种特殊产品,不管它是由谁来投资,它的拥有者、使用者是谁,它的质量水平高低、好坏都事关社会的公众利益和公共安全。因此,无论是在发达国家,还是在发展中国家,强调政府、社会、业主及其相关的企、事业单位对建设工程质量的管理和监督都是一样的。  一、国外建设工程质量管理体制运行模式  建设体制相适应,大多数政府的建设主管部门都把制定住宅、城市、交通、环境建设和建筑业质量管理的法规和监督执行作

  建设工程项目是一种特殊产品,不管它是由谁来投资,它的拥有者、使用者是谁,它的质量水平高低、好坏都事关社会的公众利益和公共安全。因此,无论是在发达国家,还是在发展中国家,强调政府、社会、业主及其相关的企、事业单位对建设工程质量的管理和监督都是一样的。

  一、国外建设工程质量管理体制运行模式

  建设体制相适应,大多数政府的建设主管部门都把制定住宅、城市、交通、环境建设和建筑业质量管理的法规和监督执行作为主要任务,并把大型项目和政府投资项目作为质量管理监督的重点对象。他们都非常重视发挥社会上各种专业人士、组织(学会)和行业协会在建设市场中的专业管理作用,政府主管部门通过审核和认可,授权或委托这些组织和机构,将相应的政府职能向民间和半官方机构转移,实行对专业人士教育培训,考核注册制度,充分发挥建筑师、结构工程师、建造师等各类专业人士的作用,对建设工程项目的组织实施阶段的质量进行直接的监督管理。

  他们的普遍做法是依据法规,建立项目许可制度,承包商、供应商的市场准入制度,生产过程检测、认证制度,竣工后经审核颁发使用许可证制度等,对建设工程项目的质量形成全过程进行管理。

  在对具体建设工程项目质量监督的模式上,这些国家和地区的承包商都按照“谁设计谁负责,谁施工谁负责”的原则实行质量自控,业主普遍采用委托工程咨询(监理)公司对工程质量进行监督控制的做法。为了提高监理工作的有效性,不少国家的业主往往委托在工程竞标中的失败方作为该工程的监理单位。而政府是否介入政府投资的公共工程以及民间投资的工程质量的具体监督检查,即政府主管部门是否直接参与微观层次的工程质量监督检查控制,各个国家和地区的情况不尽相同,归纳来讲,大致有三种模式:

  第一种是“法国模式”。主要表现在政府主管部门不直接参与工程项目的质量监督检查,而是主要运用法律和经济手段,促使建筑企业提高工程质量。例如法国实行强制性的工程保险制度。按照法国的建筑法规《建筑职责与保险》的规定:凡涉及工程建设活动的所有单位,包括业主、总承包商、设计、施工、质检等单位,均须向保险公司投保,而保险公司则要求每项工程在建设过程中,必须委托一个质量检查公司进行质量检查,并给予投保单位可少付保险费的优惠。法国的质量检查公司在营业前,必须取得由政府有关部门组成的委员会审批颁发的证书,并每2—3年须经发证机构复审一次。为了保证质量,检查公司能保持其第三方客观公正地位,质量检查公司不得在国内参与除质检以外的任何商业活动。质量检查公司在接受工程项目的质量检查任务后,从工程的设计、施工招标阶段开始,直到工程竣工,最后提交工程质量评价报告送与工程建设的有关各方。法国的质检公司均配备完善的检测设备,以保证质量检验的准确性和及时性。 项目管理者联盟,项目管理问题。

  第二种是“美国模式”。主要表现在政府主管部门直接参与工程项目质量的监督和检查。在美国,政府参加工程项目质量监督检查的人员分为两类:一类是政府自己的检查人员;另一类是政府临时聘请或要求业主聘请的,属于政府认可的外部的专业人员。这类监督检查人员都直接参与每道重要工序和每个分部分项工程的检查验收,由他们认定合格后,方可进行下一道工序。对工程材料、制品质量的检验都由相对独立的法定检测机构检测,在所有监督检查中,又以地基基础和主体结构的隐蔽工程作为重点。

  第三种是“德国模式”。主要表现在政府部门对工程项目的质量监督实行间接管理。德国政府对工程质量的监督管理,主要采取由州政府建设主管部门委托或授权,由国家认可的质监工程师组建的质量监督审查公司,代表政府对所有新建工程和涉及结构安全的改建工程的质量实行强制性监督审查。在工程质量检查中,对工程材料的检测,一般由承包商负责送到国家认可的工程质量检测机构检测。当发生工程质量或业主与承包商对工程材料、施工质量发生争议时,由质监工程师委托国家认可的工程质量检测机构进行检测,检测费用由承包商、业主或质监公司中的责任方负担。

  上述国家和地区政府主管部门在参与工程质量监督检查的环节中,美、德等国都通过法律的形式明确了工程设计审核制度。工程设计审核由政府主管部门负责,作为核发施工许可的重要内容之一,政府主管部门通常都委托国家认可的专业工程师或技术审核工程师,对由业主负责提交的设计图纸和设计计算书等设计文件及资料进行审核。另外,政府主管部门负责对工程质量实施的具体监督检查中,主要依靠的是政府主管机构组织以外的各种专业人士,这样的做法一方面可使政府机构比较精简,另一方面,由专业人员参与监督检查可以保证监督检查工作的高效和准确,同时,为了确保被授权或委托的专业人士能真正代表政府实施对工程监督检查的公正性和权威性,政府有关部门对这些人士资质的认可和管理都有十分严格的要求。一旦这些专业人士在工作中发生拘私舞弊、滥用职权、收受贿赂或严重失误,都将终身取消执业资格,因此,这些专业人士亦十分珍惜自己的执业岗位,在工作中能尽职尽责、忠于职守。

  二、我国目前建设工程质量管理体制及其弊端

  我国目前的建设工程质量管理体制是在计划经济体制的基础上逐步建立和完善形成的,其主要特征表现在四个方面:一是在组织体系上,实行了政府监督、第三方认证、企业自控的管理体制,并建立了相应的省、地市、县级管理机构。二是在管理制度上,建立和完善了以工程建设参与各方的质量责任制为核心的管理法规和规章。三是在管理方法上,运用了全面质量管理方法,实行了不仅管工程项目结果,同时更重视管质量形成过程和影响质量因素等诸方面。四是推行了建设监理制。改变了过去靠行政命令进行项目建设的管理方式,实现了对工程项目的质量、工期、投资目标进行有效的控制,转变了政府在工程建设中的职能,极大地避免了工程建设施工中的偷工减料、粗制滥造等问题的发生。以上体制的运行对我国建设工程质量的稳定和提高起到了积极的作用。

  但是,现行的建设工程质量管理体制还处于破[日立新的发展过程中,存在整体水平不尽如人意的状况,具体表现在以下四个方面:

  一是工程建设体制仍存在着政企不分,政出多门的状况,由此形成的局部封闭管理导致许多工程的业主、勘察、设计、施工、监理单位和质量监督站来自同一系统,隶属于共同的主管部门,这种管理格局基本上是一种内部的监督体系,很难实行严格的、公正的监督,不利于形成有效的制约机制。

  二是法规不健全,执法不力和对法规执行缺乏有效的监督,导致建设领域地方、部门保护主义不能有效地得到遏制,结果往往保护了落后,使工程质量受到极大的影响。三是各级政府建设主管部门设立的工程质量监督站由于其编制、专业技术人员配备、技术装备及对建设工程项目质量监督检查的形式、内容、方法、手段都难以适应我国改革开放以来建设工程规模大、标准高、分布散、专业性强、隐蔽工程项目多和相对勘察、设计、施工队伍素质差,不利于工程质量责任制的落实。四是现行的市场准入制度,由于缺乏统一管理和严谨的规范操作,因而虚假的有资格无能力或高资格低能力的不正常现象比较普遍,从而直接影响建设工程质量监督管理的有效性。

  随着我国经济体制改革的深化,市场化进程的进一步加快、推进,现行管理体制不相适应的矛盾会突出地显现出来,因此,如何借鉴国外先进管理经验,推进我国建设工程质量管理体制的改革是值得我们探讨的一个课题。

  三、我国建设工程质量管理体制改革的思考

  我国建设工程质量管理体制改革的总体思路应该是:在借鉴国外先进建设工程质量管理经验的基础上,结合我国的实际情况,制定出一套符合我国国情的管理体制,切实转变政府职能,充分发挥行业协会等中介组织的作用,健全适应市场经济运行和对外开放要求的建设法律法规,依靠经济和法律手段管理各项建设活动,建立起公平竞争、健康有序的建设市场。

  (一)切实转变政府职能,严格依法行政

  政府建设主管部门要转变观念,转移职能,不要直接指挥、调控建设企业的生产经营活动,也不要插手建筑企业内部的管理,使得企业按市场经济的规律组织自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、自我调控,建设主管部门应首先挣脱部门管理的束缚,对不同所有制、不同隶属关系、不同地区的所有市场主体,无论是发包方、承包方,还是中介机构,都要一视同仁,使他们的合法权益受到同样的保护,在相同的条件下展开公平合理的竞争。要深化改革,精简机构和人员,从大量的日常事务中摆脱出来,集中力量履行好决策性职能和宏观调控职能,研究有关产业经济,制订产业政策,规划产业战略,促进建筑生产力的发展,将过去包揽的许多不应由政府管的事交出来,有些属于企业自主经营范围内的事,应直接交还企业去办,有许多属于企业间的公共事务或服务性事务,交给行业协会承担,使政府致力于管理好必须由政府管的事,改变政出多门的状况,这样有利于统一行业技术经济政策和各项管理措施,使同行业企业能在统一标准、统一条件下经营,开展竞争,优胜劣汰,保证建筑亚发展目标的顺利实现,引导全行业合理发展。

  (二)发挥行业协会等中介组织的作用

  广泛依靠行业组织来加强行业管理,是一项带根本性意义的工作,行业协会是适应市场经济需要,处于政府与企业之间的中介机构,既为政府宏观调控服务,又为企业和市场服务。其主要任务是承担过去由政府职能部门承担的具体的建设工程质量管理活动,如:工程招投标、工程质量的监督、工程项目质量等级评定,发挥行业协会在建设市场中的专业管理作用,对建设工程组织实施阶段的质量进行直接监管,为参加协会的同行业企业服务。

  随着市场经济的发展和政府职能的转移,行业协会的工作任务将越来越繁重。政府建设主管部门要积极引导和帮助协会改善组织,完善职能,逐步增强民间性、公正性、自律性,扩大服务领域,在工作中发展成长,以自己的工作绩效来增强会员单位对协会的向心力和凝聚力,以灵活高效的工作来赢得政府和社会的信任度和美誉度。

  (三)建立和完善法规建设

  社会主义市场经济是法制经济,而法制的前提必须要有完善的法律,严格执法。改革开放以来,围绕建设工程管理,我国已相继制定并颁布了一系列法律、法规、规章等行政法规和增补、修订了大量的技术标准,但从实际情况看现行的建设工程质量管理法律还存在着需要进一步完善的问题。一是提高建设工程质量管理法规的层次。应根据《建筑法》,抓紧制订有关工程质量、勘察设计、建设监理等全国统一的行政法规,以形成完善的建设法律、法规体系,使工程质量行为责任制等纳入法制轨道,真正做到有法可依,违法必究。二是改革现行建设工程技术标准化工程,实行、“技术法规与技术标准相结合”的体制。所谓技术法规是强制执行的,由国家建设主管部门组织制定,通过立法机构审议、发布。在技术法规中可引用技术标准中有关强制性条款;技术标准则是自愿采用的,由专门的标准化机构或社会组织来制定发布。

  三是积极发挥行业协会、学会在质量法规建设中的作用,逐步创造条件,使之具有相当的实力来参与法规、规章和技术标准的编制和修订工作,在规范行业自律行为等方面发挥应有的作用。

  (四)加大执法力度,整顿规范建设市场

  加大执法力度,严格法规实施的监督,从体制、机制上研究建立统一的执法实体,排除执行中的地方保护主义,监督法规的实施和执行,一是对招标、投标弄虚作假,工程项目转包、违法分包,挂靠和欺诈等违规行为,加大打击力度。要尽快制定有关规章、规范招投标报价行为。二是抓好有形建筑市场建设,依据法规建立承包商、供应商市场准入制度,建立健全规章制度,实现有形建筑市场与政府部门机构分设,职能分离,监督与服务公开。三是在贯彻落实《建筑法》、《招标投标法》、《建筑工程质量管理条例》和《工程建设标准强制性条文》的基础上,通过法律的形式建立施工图设计文件审查制度和建筑工程竣工备案制度。

  工程设计审核和竣工备案应由政府建设主管部门负责,委托国家认可的非官方机构(如协会或学会)进行。四是实行强制性的以承包履约担保和业主支付担保为核心的工程风险管理制度。凡涉及工程建设活动的各方,如业主、总承包商、设计、施工、监理等单位,均应向指定的保险公司投保,而保险公司则要求各个工程在建设过程中必须委托一个由政府建设主管部门认可的机构进行质量检查监督。委托机构接受委托后,从工程的设计、施工、招投标开始,直到工程竣工,最后提交工程质量评价报告送与工程建设的有关各方。并从根本上解决工程建设中债务拖欠、责任不清等问题。